TuvanXD246
Cựu Thành viên BQL Diễn đàn
[FONT=arial,helvetica,sans-serif]Chủ đầu tư (CĐT) và vấn đề quản lý dự án (QLDA) luôn là những nội dung được đặt ra trong quá trình đổi mới cơ chế quản lý đầu tư xây dựng công trình (XDCT) đối với các dự án sử dụng vốn nhà nước nói chung đặc biệt trong đó đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước bao gồm cả vốn ODA thuộc các ngành các địa phương hiện nay. Thực tế quản lý ở nước ta cũng như kinh nghiệm và cách làm của thế giới theo xu hướng hội nhập vấn đề CĐT và QLDA phải được đặt trong mối quan hệ giữa CĐT - Nhà tư vấn và CĐT với Nhà thầu mà thế giới thường gọi là mối quan hệ OPC (Owner - Design Professional - Constructor) mới có thể giải quyết vấn đề một cách toàn diện và triệt để được, chúng tôi hy vọng sẽ đề cập ở một chuyên đề khác. Trong phạm vi bài viết này với mục đích góp phần làm rõ hơn việc vận dụng vấn đề này trong thực tế đặc biệt là sau khi Luật Xây dựng và các Nghị định 16/2005/NĐ-CP và gần đây là Nghị định 112/2006/NĐ-CP của Chính phủ vừa được ban hành.[/FONT]
1. Về vấn đề chủ đầu tư
1.1. Vấn đề mang tính thông lệ, CĐT (hoặc Chủ sở hữu) được hiểu có thể là một cá nhân, một tổ chức, một tập đoàn, một tổ chức chính trị hoặc là bất cứ cơ quan nhà nước nào. CĐT phải có một tiêu chuẩn tối thiểu về năng lực được xác định theo luật pháp của Nhà nước để thực hiện một hợp đồng giao ước trong thời gian hiệu lực. Trên thực tế, CĐT phải có khả năng đầy đủ và toàn diện trách nhiệm pháp lý trong hợp đồng. Các trách nhiệm đó bao gồm khả năng thanh toán cho dự án, giấy tờ về quyền sở hữu bất động sản và bảo hiểm, thanh toán lãi suất và cung cấp các thông tin cơ bản có liên quan. CĐT cũng phải có khả năng đưa ra những quyết định ràng buộc và các phê duyệt. CĐT có trách nhiệm theo hợp đồng đối với cả hai trường hợp "Hợp đồng giữa CĐT và Nhà tư vấn thiết kế", "Hợp đồng giữa CĐT và Nhà thầu".
1.2. Theo luật pháp hiện hành của Việt Nam thì: "CĐT XDCT là người sở hữu vốn hoặc là người được giao QL và sử dụng vốn để đầu tư XDCT..." và sau đó được xác định cho từng loại nguồn vốn: Vốn NSNN, vốn tính dụng đầu tư, các dự án sử dụng các vốn khác thì "CĐT là chủ sở hữu vốn hoặc là người đại diện theo quy định của pháp luật".
Tuy nhiên qua một số vụ việc xảy ra vừa qua khi cần phân định trách nhiệm giữa CĐT và các cấp Quyết định đầu tư, giữa CĐT và các Ban QLDA đòi hỏi về mặt pháp lý cần được sửa đổi bổ sung cho phù hợp mà gần đây nhất là Nghị định 112/2006/NĐ-CP của Chính phủ tập trung vào việc xác định CĐT đối với các dự án sử dụng vốn NSNN.
- Về xác định CĐT đối với vốn NSNN lần này Nghị định 112-CP yêu cầu:
"...CĐT XDCT do người quyết định đầu tư quyết định trước khi lập dự án ĐTXDCT phù hợp với quy định của Luật NSNN". Vấn đề này trong các lần nghiên cứu ban hành các nghị định về QLĐT trước đây đều được nêu ra nhằm xác định trách nhiệm đối với việc thực hiện các dự án trước hết là thuộc về CĐT của các dự án sử dụng vốn NSNN gặp khá nhiều trở ngại mà cụ thể là:
Khác với vốn đầu tư của các DNNN, vốn NSNN dùng phương thức "cấp phát" vốn là chủ yếu chiếm khoảng 20-22% tổng vốn ĐT toàn xã hội, nên nó được dùng đầu tư cho những dự án không có khả năng thu hồi vốn (các cơ sở hạ tầng kinh tế như: cầu cống, đường sá, đê điều, kênh mương, hồ chứa nước... và các cơ sở hạ tầng xã hội như trường học, bệnh viện, sân vận động, nhà thi đấu...) một sự khác biệt tiếp theo so với vốn đầu tư của DNNN là cấp quyết định đầu tư (phê duyệt dự án) là các cấp QLNN từ Thủ tướng Chính phủ đến Bộ trưởng (cấp tương đương) Chủ tịch UBND các cấp, tách khỏi CĐT là người được thụ hưởng NSNN và CĐT chỉ là người lập dự án và thực hiện dự án trong khuôn khổ của dự án do cấp quyết định đầu tư phê duyệt. Chính vì lẽ đó trong các Nghị định trước đây đã quy định nguyên tắc đối với vốn NSNN thì "cấp quyết định đầu tư (tức các cấp chủ quản) không kiêm nhiệm vai trò CĐT" trừ các dự án thuộc cơ sở vật chất kỹ thuật của chính mình (XD trụ sở cơ quan, các dự án nâng cao năng lực QL của các cơ quan...).
Điều mà Nghị định 112 CP lần này cũng tiếp tục thực hiện nguyên tắc trên ngoại trừ các dự án quan trọng quốc gia (theo NQ 66/2006/QH 11 của Quốc hội) còn quy định CĐT các dự án này là Bộ trưởng (cơ quan ngang bộ) Chủ tịch UBND tỉnh, TP trực thuộc TƯ, và DNNN mà số dự án này không phải là nhiều, còn hầu hết các dự án thuộc nhóm ABC vốn NSNN do Bộ trưởng (cấp tương đương) Chủ tịch UBND các cấp quyết định đầu tư đều không làm CĐT mà CĐT là đơn vị QL sử dụng công trình.
Tuy nhiên việc xác định CĐT là đơn vị QL sử dụng công trình các dự án sử dụng vốn NSNN là ai? Phải chăng ở TƯ là các Bộ (Cục QL đường bộ đối với các CT giao thông, Cục Đê điều Thuỷ nông đối với các CT đê điều...) ở các tỉnh là các Sở Giao thông (đối với CT giao thông) Sở Nông nghiệp PTNT đối với các CT thuỷ lợi, ở các huyện là các phòng, ban tương ứng... Vấn đề này lại liên quan đến tiến trình CCHC và đổi mới cơ chế QL trong nhiều năm nay, Luật XD các Nghị định của CP cũng như các văn bản hướng dẫn có liên quan đều quán triệt nguyên tắc: "tách chức năng QLNN về đầu tư và XD với QL hoạt động SXKD trong lĩnh vực này" mà cụ thể là:
- Một bên là các cơ quan QLNN: gồm các Bộ Xây dựng, Bộ có CTXD chuyên ngành như giao thông, thuỷ lợi...., UBND tỉnh TP trực thuộc TƯ trong đó có Sở Xây dựng và các Sở có CTXD chuyên ngành như giao thông, thuỷ lợi... UBND cấp huyện trong đó có các phòng, ban tương ứng thực hiện chức năng QLNN như: ban hành, trình ban hành văn bản QPPL theo thẩm quyền; hướng dẫn, kiểm tra, phát hiện và xử lý vi phạm...
- Một bên là các chủ thể: CĐT - các Tổ chức tư vấn và các nhà thầu là những người trực tiếp chịu trách nhiệm về "tiến độ - chất lượng - chi phí" trong đó CĐT là người chịu trách nhiệm trực tiếp về hiệu quả đầu tư XDCT.
Chính vì lẽ đó mà các cơ quan QLNN các cấp cần trở về đúng chức năng và nhiệm vụ của mình là hướng dẫn, kiểm tra, phát hiện và xử lý vi phạm còn nên xác định đơn vị trực tiếp QL sử dụng giữ vai trò đại diện CĐT hoặc lựa chọn đơn vị có đủ năng lực làm đại diện hợp pháp của CĐT mà các đại diện hợp pháp đó có thể là các Ban QLDA hoặc 1 tổ chức do mình lập ra được quy định quyền hạn trong pháp luật như NĐ 112 CP đã ghi "Trường hợp chưa xác định được đơn vị QL sử dụng công trình không đủ điều kiện làm CĐT thì người quyết định đầu tư lựa chọn đơn vị có đủ điều kiện làm CĐT...".
Về xác định CĐT đối với các dự án DNNN chủ yếu là vốn tín dụng có bảo lãnh của nhà nước và vốn đầu tư phát triển của Nhà nước chiếm khoảng 14 - 15% tổng vốn đầu tư toàn xã hội (vốn này chủ yếu nằm ở Ngân hàng Phát triển Việt Nam). Đối tượng phục vụ chủ yếu của nguồn vốn này là những dự án nhiều rủi ro hoặc theo chính sách ưu đãi của Nhà nước (như dự án đánh bắt xa bờ, sản xuất bột giấy, ưu đãi sau đầu tư qua hỗ trợ xuất khẩu...) nhưng chủ yếu hiện nay là vốn đầu tư phát triển của các DNNN chiếm tỷ trọng ngày càng lớn khoảng 26-28% tổng vốn đầu tư toàn xã hội bao gồm vốn khấu hao để lại cho DN, lợi nhuận sau thuế... và một số khoản nguồn vốn khác, đặc biệt là vốn vay thương lại ngày càng phát triển.
Về mặt cơ chế QL chúng ta đã từng bước tách được cơ chế chủ quản trong quyết định đầu tư các dự án (NĐ 52/1999/NĐ-CP, NĐ 12/2000/NĐ-CP và NĐ 07/2003/NĐ-CP). Cụ thể là Chủ tịch HĐQT các TCty 90 TTg và 91 TTg cũng như các Cty độc lập là các CĐT các dự án có quyền quyết định đầu tư các dự án thuộc nhóm A, B, C (trừ các dự án QTQG do Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư) nếu dự án đã có trong QHPT ngành (NĐ 112 CP khẳng định lại nguyên tắc này) và các dự án nhóm A không phải lập báo cáo đầu tư (tức báo cáo nghiên cứu tiền khả thi - PFS) mà lập ngay dự án đầu tư như nhóm BC nếu phù hợp với QH và KH được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
Tuy nhiên việc xác định cấp quyết định đầu tư và CĐT trong các TCty nói trên cũng còn vấn đề cần làm rõ.
- Nếu dự án do TCty lập và được HĐQT TCty phê duyệt: trườn hợp này CĐT và cấp quyết định đầu tư là một, hay nói cách khác: CĐT là HĐQT TCty giữ quyền quyết định đầu tư.
- Nếu dự án do Cty thành viên lập và trực tiếp thực hiện thì CĐT là Cty thành viên còn cấp quyết định đầu tư là Chủ tịch HĐQT TCty. Trường hợp này là sự chia tách tương đối giữa người quyết định đầu tư và CĐT nhưng về một ý nghĩa nào đó nó vẫn nằm trong một đơn vị là TCty hay Tập đoàn.
- Trường hợp Cty mẹ, Cty con thì Cty mẹ chỉ có quyền quyết định đầu tư nếu vốn góp của Cty mẹ chiếm tỷ trọng lớn nhất. Đây chính là sự khác biệt giữa 2 mô hình TCty và Cty mẹ - con trong quyết định đầu tư dự án.
2. Về vấn đề quản lý dự án.
2.1. Cũng theo thông lệ quốc tế khi triển khai thực hiện mỗi DAĐTXDCT thường được thông qua 4 phương pháp chủ yếu sau:
- Phương pháp quy ước (hay còn gọi là phương pháp "chính tắc" - (Conventional): đây là phương pháp phổ biến nhất, CĐT sử dụng một đơn vị tư vấn lập dự án, thiết kế và soạn thảo hồ sơ mời thầu, giúp CĐT tổ chức việc đấu thầu và sau đó là giám sát thi công công trình cho tới khi hoàn thành bàn giao - Khi vận dụng phương pháp này trong các Nghị định 177CP/1994 và các nghị định sau đó ta gọi phương pháp này là CĐT trực tiếp QLDA (không thành lập BQLDA).
- Phương pháp tự quản (hay còn gọi là "tự làm" - In House) CĐT sử dụng lực lượng nội bộ trong đơn vị mình tiến hành mọi việc liên quan đến XD công trình từ việc lập dự án, thiết kế, thi công; phương pháp này thường được áp dụng những công trình chuyên ngành đặc biệt như dầu khí, khai thác mỏ, XD trong lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ hải sản.....". Khi vận dụng phương pháp này trong các Nghị định 177CP/1994 và các Nghị định sau này được gọi là "Tự thực hiện dự án" - ngoài áp dụng cho các CTXD chuyên ngành trên nó còn được mở rộng sang các đối tượng là các nhà thầu XD vươn lên làm CĐT các dự án do mình lập ra, thực hiện và khai thác vận hành dự án (bán hoặc cho thuê) đó là các khu đô thị hoặc các cao ốc văn phòng do các nhà thầu XD đóng vai trò CĐT.
- Phương pháp chìa khóa trao tay hoặc Tổng thầu EPC trong đó CĐT chỉ quan hệ hợp đồng với một nhà tổng thầu thực hiện từ khâu lập dự án - thiết kế thi công mua sắm thiết bị hoặc CĐT quan hệ với 1 nhà tổng thầu sau khi dự án đầu tư được phê duyệt, còn lại nhà Tổng thầu thực hiện từ khâu khảo sát, thiết kế đến thi công mua sắm thiết bị cho tới khi hoàn thành bàn giao toàn bộ công trình cho CĐT (Turnkey/EPC Contract).
- Phương pháp QLDA (Project Management) là phương pháp trong đó CĐT thuê một hãng tư vấn thay mặt mình đứng ra giao dịch với các đơn vị thiết kế, cung ứng vật tư, thiết bị và thi công xây lắp công trình. Trường hợp này CĐT tách khỏi chức QLDA. Tư vấn QLDA chịu trách nhiệm giám sát mọi công việc của dự án nhưng không phải là nhà Tổng thầu XD theo kiểu chìa khoá trao tay hoặc EPC.
Khi vận dụng vào Việt Nam các Nghị định 177CP/1994 và các Nghị định sau này đều coi cả 4 phương pháp trên là 4 hình thức QLDA. Tuy nhiên đến Luật Xây dựng đã phân định có 2 hình thức QLDA đó là:
CĐT trực tiếp QLDA trong đó có thể thành lập Ban QLDA và CĐT thuê tư vấn QLDA.
Như vậy phải chăng hình thức "Tự thực hiện dự án" và hình thức "Chìa khoá trao tay"hoặc EPC vẫn cần được coi là hình thức QLDA? Bởi lẽ trong thực tế khi áp dụng hình thức "Tự thực hiện dạ án" CĐT vẫn lập Ban QLDA và thông tư 07/2003-TT-BXD của Bộ Xây dựng vẫn quy định được hưởng 30% chi phí QLDA hoặc hình thức tổng thầu EPC - CĐT vẫn lập Ban QLDA và được hưởng 60% chi phí QLDA còn 40% chi phí QLDA phải giao lại cho Tổng thầu EPC (cũng trong Thông tư 08/2003/TT-BXD) và 2 mô hình này vẫn đang tồn tại trong thực tế.
Tất cả điều đó nói lên một thực tế là các hình thức QLDA hiện nay tuy có sự khác biệt đôi chỗ với cách làm theo thông lệ và tập quán quốc tế hoặc với Nghị định 16/2005/NĐ-CP nhưng nó vẫn đang tồn tại một cách hợp pháp và hợp lý ở Việt Nam.
2.2. Cần phân biệt và làm rõ khái niệm "dịch vụ điều hành dự án" và các "dịch vụ tư vấn dự án".
Cũng theo thông lệ người ta liệt kê có khoảng 55 dịch vụ điều hành dự án bao gồm các dịch vụ chung, các dịch vụ trước hợp đồng, các dịch vụ trong giai đoạn đấu thầu, làm hồ sơ hợp đồng, các dịch vụ sau hợp đồng, các dịch vụ sau giai đoạn XD (tham khảo phụ lục cuối bài).
Dịch vụ điều hành dự án có thể hiểu như chức năng của các Ban QLDA hiện nay của ta, với dịch vụ này chỉ mang tính điều phối, lo chạy thủ tục, sắp xếp phối hợp công việc giữa các bên liên quan trong mọi công việc từ lập dự án, thiết kế, đấu thầu, hợp đồng giám sát, nghiệm thu vì lẽ đó không nên và không thể buộc họ phải trực tiếp làm các dịch vụ tư vấn dự án mà các Ban QLDA chỉ nên làm dịch vụ "điều hành dự án".
Dịch vụ tư vấn dự án thực chất là các công việc của các nhà thiết kế, tư vấn... như điều tra nghiên cứu thị trường, lập dự án, thiết kế, dự toán, giám sát thi công... trong thực tế chúng ta chưa phân định rõ 2 loại công việc dịch vụ tư vấn này (cả cơ chế chính sách lẫn vận hành trong thực tế). Nếu yêu cầu các Ban QLDA phải trực tiếp làm các dịch vụ tư vấn dự án sẽ không đảm bảo tính chuyên nghiệp của tư vấn mà những dịch vụ này phải do các tổ chức tư vấn, thiết kế, giám sát chuyên nghiệp đảm nhiệm.
Có chăng chỉ nêm gắn chức năng "điều hành dự án" với một vài dịch vụ tư vấn dự án đặc biệt như giám sát thi công hoặc thẩm tra hồ sơ thiết kế, dự toán... nhưng cũng trong chừng mực nhất định không nên đòi hỏi hoặc bắt buộc các Ban QLDA phải làm. Có thể tham khảo kinh nghiệm của Trung Quốc cho phép thành lập các "Cty tư vấn QLDA và giám sát công" độc lập với các CĐT và quan hệ dựa trên hợp đồng tư vấn QLDA, mô hình này đã chứng minh sự thành công trong thực tế những năm qua tại Trung Quốc.
2.3. Đối chiếu với Nghị định 112/2006/NĐ-CP của Chính phủ lần này đã quy định rõ hơn vai trò, quyền hạn và trách nhiệm của CĐT và các Ban QLDA so với Nghị định 16/2005/NĐ-CP trước đây mà cụ thể là:
Xác định hình thức CĐT trực tiếp QLDA thì CĐT thành lập Ban QLDA để giúp CĐT làm "đầu mối" QLDA (xác định chức năng đầu mối). Hoặc trường hợp CĐT thuê tư vấn QL điều hành dự án thì trách nhiệm quyền hạn của tư vấn QLDA được thực hiện theo hợp đồng thoả thuận giữa hai bên; nhưng cũng chỉ là đầu mối điều hành vì vậy tư vấn QLDA được thuê tổ chức cá nhân tư vấn tham gia QL nhưng phải được CĐT chấp thuận... Cần lưu ý trong cả 2 trường hợp trực tiếp QLDA hay đi thuê tư vấn điều hành QLDA thì quan hệ giữa CĐT và các tổ chức này không phải là "phân cấp" mà là "uỷ quyền". Vì lẽ đó NĐ 112 CP đã ghi rõ: "Ban QLDA chịu trách nhiệm trước CĐT và pháp luật theo nhiệm vụ được giao và quyền hạn được uỷ quyền hoặc "Tư vấn QLDA chịu trách nhiệm trước pháp luật và CĐT về việc thực hiện các cam kết trong hợp đồng", tức trách nhiệm liên đới giữa CĐT và Ban QLDA hoặc tư vấn QL điều hành dự án.
[FONT=arial,helvetica,sans-serif]Nghị định 112 CP khẳng định trách nhiệm trước hết thuộc CĐT đối với toàn bộ dự án cả trong trường hợp lập ra Ban QLDA hay đi thuê tư vấn QL điều hành dự án, cụ thể: CĐT thực hiện nhiệm vụ quyền hạn kể từ giai đoạn chuẩn bị dự án, thực hiện dự án đến khi nghiệm thu bàn giao đưa công trình vào khai thác sử dụng, đảm bảo tính hiệu quả, tính khả thi của dự án và tuân thủ các quy định của pháp luật (khoản 12, 13, NĐ 112/2006/NĐ - CP) quy định cho trường hợp CĐT lập ra Ban QLDA hay đi thuê Tư vấn QL điều hành dự án; điều này cũng cần được áp dụng đối với các Ban QLDA do các CĐT lập ra và được uỷ quyền làm đại diện hợp pháp của CĐT.
[/FONT]->Tài liệu tham khảo: Các dịch vụ điều hành dự án (download)
[FONT=arial,helvetica,sans-serif]Nguồn: TC Xây dựng số 1-2007[/FONT]
1. Về vấn đề chủ đầu tư
1.1. Vấn đề mang tính thông lệ, CĐT (hoặc Chủ sở hữu) được hiểu có thể là một cá nhân, một tổ chức, một tập đoàn, một tổ chức chính trị hoặc là bất cứ cơ quan nhà nước nào. CĐT phải có một tiêu chuẩn tối thiểu về năng lực được xác định theo luật pháp của Nhà nước để thực hiện một hợp đồng giao ước trong thời gian hiệu lực. Trên thực tế, CĐT phải có khả năng đầy đủ và toàn diện trách nhiệm pháp lý trong hợp đồng. Các trách nhiệm đó bao gồm khả năng thanh toán cho dự án, giấy tờ về quyền sở hữu bất động sản và bảo hiểm, thanh toán lãi suất và cung cấp các thông tin cơ bản có liên quan. CĐT cũng phải có khả năng đưa ra những quyết định ràng buộc và các phê duyệt. CĐT có trách nhiệm theo hợp đồng đối với cả hai trường hợp "Hợp đồng giữa CĐT và Nhà tư vấn thiết kế", "Hợp đồng giữa CĐT và Nhà thầu".
1.2. Theo luật pháp hiện hành của Việt Nam thì: "CĐT XDCT là người sở hữu vốn hoặc là người được giao QL và sử dụng vốn để đầu tư XDCT..." và sau đó được xác định cho từng loại nguồn vốn: Vốn NSNN, vốn tính dụng đầu tư, các dự án sử dụng các vốn khác thì "CĐT là chủ sở hữu vốn hoặc là người đại diện theo quy định của pháp luật".
Tuy nhiên qua một số vụ việc xảy ra vừa qua khi cần phân định trách nhiệm giữa CĐT và các cấp Quyết định đầu tư, giữa CĐT và các Ban QLDA đòi hỏi về mặt pháp lý cần được sửa đổi bổ sung cho phù hợp mà gần đây nhất là Nghị định 112/2006/NĐ-CP của Chính phủ tập trung vào việc xác định CĐT đối với các dự án sử dụng vốn NSNN.
- Về xác định CĐT đối với vốn NSNN lần này Nghị định 112-CP yêu cầu:
"...CĐT XDCT do người quyết định đầu tư quyết định trước khi lập dự án ĐTXDCT phù hợp với quy định của Luật NSNN". Vấn đề này trong các lần nghiên cứu ban hành các nghị định về QLĐT trước đây đều được nêu ra nhằm xác định trách nhiệm đối với việc thực hiện các dự án trước hết là thuộc về CĐT của các dự án sử dụng vốn NSNN gặp khá nhiều trở ngại mà cụ thể là:
Khác với vốn đầu tư của các DNNN, vốn NSNN dùng phương thức "cấp phát" vốn là chủ yếu chiếm khoảng 20-22% tổng vốn ĐT toàn xã hội, nên nó được dùng đầu tư cho những dự án không có khả năng thu hồi vốn (các cơ sở hạ tầng kinh tế như: cầu cống, đường sá, đê điều, kênh mương, hồ chứa nước... và các cơ sở hạ tầng xã hội như trường học, bệnh viện, sân vận động, nhà thi đấu...) một sự khác biệt tiếp theo so với vốn đầu tư của DNNN là cấp quyết định đầu tư (phê duyệt dự án) là các cấp QLNN từ Thủ tướng Chính phủ đến Bộ trưởng (cấp tương đương) Chủ tịch UBND các cấp, tách khỏi CĐT là người được thụ hưởng NSNN và CĐT chỉ là người lập dự án và thực hiện dự án trong khuôn khổ của dự án do cấp quyết định đầu tư phê duyệt. Chính vì lẽ đó trong các Nghị định trước đây đã quy định nguyên tắc đối với vốn NSNN thì "cấp quyết định đầu tư (tức các cấp chủ quản) không kiêm nhiệm vai trò CĐT" trừ các dự án thuộc cơ sở vật chất kỹ thuật của chính mình (XD trụ sở cơ quan, các dự án nâng cao năng lực QL của các cơ quan...).
Điều mà Nghị định 112 CP lần này cũng tiếp tục thực hiện nguyên tắc trên ngoại trừ các dự án quan trọng quốc gia (theo NQ 66/2006/QH 11 của Quốc hội) còn quy định CĐT các dự án này là Bộ trưởng (cơ quan ngang bộ) Chủ tịch UBND tỉnh, TP trực thuộc TƯ, và DNNN mà số dự án này không phải là nhiều, còn hầu hết các dự án thuộc nhóm ABC vốn NSNN do Bộ trưởng (cấp tương đương) Chủ tịch UBND các cấp quyết định đầu tư đều không làm CĐT mà CĐT là đơn vị QL sử dụng công trình.
Tuy nhiên việc xác định CĐT là đơn vị QL sử dụng công trình các dự án sử dụng vốn NSNN là ai? Phải chăng ở TƯ là các Bộ (Cục QL đường bộ đối với các CT giao thông, Cục Đê điều Thuỷ nông đối với các CT đê điều...) ở các tỉnh là các Sở Giao thông (đối với CT giao thông) Sở Nông nghiệp PTNT đối với các CT thuỷ lợi, ở các huyện là các phòng, ban tương ứng... Vấn đề này lại liên quan đến tiến trình CCHC và đổi mới cơ chế QL trong nhiều năm nay, Luật XD các Nghị định của CP cũng như các văn bản hướng dẫn có liên quan đều quán triệt nguyên tắc: "tách chức năng QLNN về đầu tư và XD với QL hoạt động SXKD trong lĩnh vực này" mà cụ thể là:
- Một bên là các cơ quan QLNN: gồm các Bộ Xây dựng, Bộ có CTXD chuyên ngành như giao thông, thuỷ lợi...., UBND tỉnh TP trực thuộc TƯ trong đó có Sở Xây dựng và các Sở có CTXD chuyên ngành như giao thông, thuỷ lợi... UBND cấp huyện trong đó có các phòng, ban tương ứng thực hiện chức năng QLNN như: ban hành, trình ban hành văn bản QPPL theo thẩm quyền; hướng dẫn, kiểm tra, phát hiện và xử lý vi phạm...
- Một bên là các chủ thể: CĐT - các Tổ chức tư vấn và các nhà thầu là những người trực tiếp chịu trách nhiệm về "tiến độ - chất lượng - chi phí" trong đó CĐT là người chịu trách nhiệm trực tiếp về hiệu quả đầu tư XDCT.
Chính vì lẽ đó mà các cơ quan QLNN các cấp cần trở về đúng chức năng và nhiệm vụ của mình là hướng dẫn, kiểm tra, phát hiện và xử lý vi phạm còn nên xác định đơn vị trực tiếp QL sử dụng giữ vai trò đại diện CĐT hoặc lựa chọn đơn vị có đủ năng lực làm đại diện hợp pháp của CĐT mà các đại diện hợp pháp đó có thể là các Ban QLDA hoặc 1 tổ chức do mình lập ra được quy định quyền hạn trong pháp luật như NĐ 112 CP đã ghi "Trường hợp chưa xác định được đơn vị QL sử dụng công trình không đủ điều kiện làm CĐT thì người quyết định đầu tư lựa chọn đơn vị có đủ điều kiện làm CĐT...".
Về xác định CĐT đối với các dự án DNNN chủ yếu là vốn tín dụng có bảo lãnh của nhà nước và vốn đầu tư phát triển của Nhà nước chiếm khoảng 14 - 15% tổng vốn đầu tư toàn xã hội (vốn này chủ yếu nằm ở Ngân hàng Phát triển Việt Nam). Đối tượng phục vụ chủ yếu của nguồn vốn này là những dự án nhiều rủi ro hoặc theo chính sách ưu đãi của Nhà nước (như dự án đánh bắt xa bờ, sản xuất bột giấy, ưu đãi sau đầu tư qua hỗ trợ xuất khẩu...) nhưng chủ yếu hiện nay là vốn đầu tư phát triển của các DNNN chiếm tỷ trọng ngày càng lớn khoảng 26-28% tổng vốn đầu tư toàn xã hội bao gồm vốn khấu hao để lại cho DN, lợi nhuận sau thuế... và một số khoản nguồn vốn khác, đặc biệt là vốn vay thương lại ngày càng phát triển.
Về mặt cơ chế QL chúng ta đã từng bước tách được cơ chế chủ quản trong quyết định đầu tư các dự án (NĐ 52/1999/NĐ-CP, NĐ 12/2000/NĐ-CP và NĐ 07/2003/NĐ-CP). Cụ thể là Chủ tịch HĐQT các TCty 90 TTg và 91 TTg cũng như các Cty độc lập là các CĐT các dự án có quyền quyết định đầu tư các dự án thuộc nhóm A, B, C (trừ các dự án QTQG do Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư) nếu dự án đã có trong QHPT ngành (NĐ 112 CP khẳng định lại nguyên tắc này) và các dự án nhóm A không phải lập báo cáo đầu tư (tức báo cáo nghiên cứu tiền khả thi - PFS) mà lập ngay dự án đầu tư như nhóm BC nếu phù hợp với QH và KH được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
Tuy nhiên việc xác định cấp quyết định đầu tư và CĐT trong các TCty nói trên cũng còn vấn đề cần làm rõ.
- Nếu dự án do TCty lập và được HĐQT TCty phê duyệt: trườn hợp này CĐT và cấp quyết định đầu tư là một, hay nói cách khác: CĐT là HĐQT TCty giữ quyền quyết định đầu tư.
- Nếu dự án do Cty thành viên lập và trực tiếp thực hiện thì CĐT là Cty thành viên còn cấp quyết định đầu tư là Chủ tịch HĐQT TCty. Trường hợp này là sự chia tách tương đối giữa người quyết định đầu tư và CĐT nhưng về một ý nghĩa nào đó nó vẫn nằm trong một đơn vị là TCty hay Tập đoàn.
- Trường hợp Cty mẹ, Cty con thì Cty mẹ chỉ có quyền quyết định đầu tư nếu vốn góp của Cty mẹ chiếm tỷ trọng lớn nhất. Đây chính là sự khác biệt giữa 2 mô hình TCty và Cty mẹ - con trong quyết định đầu tư dự án.
2. Về vấn đề quản lý dự án.
2.1. Cũng theo thông lệ quốc tế khi triển khai thực hiện mỗi DAĐTXDCT thường được thông qua 4 phương pháp chủ yếu sau:
- Phương pháp quy ước (hay còn gọi là phương pháp "chính tắc" - (Conventional): đây là phương pháp phổ biến nhất, CĐT sử dụng một đơn vị tư vấn lập dự án, thiết kế và soạn thảo hồ sơ mời thầu, giúp CĐT tổ chức việc đấu thầu và sau đó là giám sát thi công công trình cho tới khi hoàn thành bàn giao - Khi vận dụng phương pháp này trong các Nghị định 177CP/1994 và các nghị định sau đó ta gọi phương pháp này là CĐT trực tiếp QLDA (không thành lập BQLDA).
- Phương pháp tự quản (hay còn gọi là "tự làm" - In House) CĐT sử dụng lực lượng nội bộ trong đơn vị mình tiến hành mọi việc liên quan đến XD công trình từ việc lập dự án, thiết kế, thi công; phương pháp này thường được áp dụng những công trình chuyên ngành đặc biệt như dầu khí, khai thác mỏ, XD trong lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ hải sản.....". Khi vận dụng phương pháp này trong các Nghị định 177CP/1994 và các Nghị định sau này được gọi là "Tự thực hiện dự án" - ngoài áp dụng cho các CTXD chuyên ngành trên nó còn được mở rộng sang các đối tượng là các nhà thầu XD vươn lên làm CĐT các dự án do mình lập ra, thực hiện và khai thác vận hành dự án (bán hoặc cho thuê) đó là các khu đô thị hoặc các cao ốc văn phòng do các nhà thầu XD đóng vai trò CĐT.
- Phương pháp chìa khóa trao tay hoặc Tổng thầu EPC trong đó CĐT chỉ quan hệ hợp đồng với một nhà tổng thầu thực hiện từ khâu lập dự án - thiết kế thi công mua sắm thiết bị hoặc CĐT quan hệ với 1 nhà tổng thầu sau khi dự án đầu tư được phê duyệt, còn lại nhà Tổng thầu thực hiện từ khâu khảo sát, thiết kế đến thi công mua sắm thiết bị cho tới khi hoàn thành bàn giao toàn bộ công trình cho CĐT (Turnkey/EPC Contract).
- Phương pháp QLDA (Project Management) là phương pháp trong đó CĐT thuê một hãng tư vấn thay mặt mình đứng ra giao dịch với các đơn vị thiết kế, cung ứng vật tư, thiết bị và thi công xây lắp công trình. Trường hợp này CĐT tách khỏi chức QLDA. Tư vấn QLDA chịu trách nhiệm giám sát mọi công việc của dự án nhưng không phải là nhà Tổng thầu XD theo kiểu chìa khoá trao tay hoặc EPC.
Khi vận dụng vào Việt Nam các Nghị định 177CP/1994 và các Nghị định sau này đều coi cả 4 phương pháp trên là 4 hình thức QLDA. Tuy nhiên đến Luật Xây dựng đã phân định có 2 hình thức QLDA đó là:
CĐT trực tiếp QLDA trong đó có thể thành lập Ban QLDA và CĐT thuê tư vấn QLDA.
Như vậy phải chăng hình thức "Tự thực hiện dự án" và hình thức "Chìa khoá trao tay"hoặc EPC vẫn cần được coi là hình thức QLDA? Bởi lẽ trong thực tế khi áp dụng hình thức "Tự thực hiện dạ án" CĐT vẫn lập Ban QLDA và thông tư 07/2003-TT-BXD của Bộ Xây dựng vẫn quy định được hưởng 30% chi phí QLDA hoặc hình thức tổng thầu EPC - CĐT vẫn lập Ban QLDA và được hưởng 60% chi phí QLDA còn 40% chi phí QLDA phải giao lại cho Tổng thầu EPC (cũng trong Thông tư 08/2003/TT-BXD) và 2 mô hình này vẫn đang tồn tại trong thực tế.
Tất cả điều đó nói lên một thực tế là các hình thức QLDA hiện nay tuy có sự khác biệt đôi chỗ với cách làm theo thông lệ và tập quán quốc tế hoặc với Nghị định 16/2005/NĐ-CP nhưng nó vẫn đang tồn tại một cách hợp pháp và hợp lý ở Việt Nam.
2.2. Cần phân biệt và làm rõ khái niệm "dịch vụ điều hành dự án" và các "dịch vụ tư vấn dự án".
Cũng theo thông lệ người ta liệt kê có khoảng 55 dịch vụ điều hành dự án bao gồm các dịch vụ chung, các dịch vụ trước hợp đồng, các dịch vụ trong giai đoạn đấu thầu, làm hồ sơ hợp đồng, các dịch vụ sau hợp đồng, các dịch vụ sau giai đoạn XD (tham khảo phụ lục cuối bài).
Dịch vụ điều hành dự án có thể hiểu như chức năng của các Ban QLDA hiện nay của ta, với dịch vụ này chỉ mang tính điều phối, lo chạy thủ tục, sắp xếp phối hợp công việc giữa các bên liên quan trong mọi công việc từ lập dự án, thiết kế, đấu thầu, hợp đồng giám sát, nghiệm thu vì lẽ đó không nên và không thể buộc họ phải trực tiếp làm các dịch vụ tư vấn dự án mà các Ban QLDA chỉ nên làm dịch vụ "điều hành dự án".
Dịch vụ tư vấn dự án thực chất là các công việc của các nhà thiết kế, tư vấn... như điều tra nghiên cứu thị trường, lập dự án, thiết kế, dự toán, giám sát thi công... trong thực tế chúng ta chưa phân định rõ 2 loại công việc dịch vụ tư vấn này (cả cơ chế chính sách lẫn vận hành trong thực tế). Nếu yêu cầu các Ban QLDA phải trực tiếp làm các dịch vụ tư vấn dự án sẽ không đảm bảo tính chuyên nghiệp của tư vấn mà những dịch vụ này phải do các tổ chức tư vấn, thiết kế, giám sát chuyên nghiệp đảm nhiệm.
Có chăng chỉ nêm gắn chức năng "điều hành dự án" với một vài dịch vụ tư vấn dự án đặc biệt như giám sát thi công hoặc thẩm tra hồ sơ thiết kế, dự toán... nhưng cũng trong chừng mực nhất định không nên đòi hỏi hoặc bắt buộc các Ban QLDA phải làm. Có thể tham khảo kinh nghiệm của Trung Quốc cho phép thành lập các "Cty tư vấn QLDA và giám sát công" độc lập với các CĐT và quan hệ dựa trên hợp đồng tư vấn QLDA, mô hình này đã chứng minh sự thành công trong thực tế những năm qua tại Trung Quốc.
2.3. Đối chiếu với Nghị định 112/2006/NĐ-CP của Chính phủ lần này đã quy định rõ hơn vai trò, quyền hạn và trách nhiệm của CĐT và các Ban QLDA so với Nghị định 16/2005/NĐ-CP trước đây mà cụ thể là:
Xác định hình thức CĐT trực tiếp QLDA thì CĐT thành lập Ban QLDA để giúp CĐT làm "đầu mối" QLDA (xác định chức năng đầu mối). Hoặc trường hợp CĐT thuê tư vấn QL điều hành dự án thì trách nhiệm quyền hạn của tư vấn QLDA được thực hiện theo hợp đồng thoả thuận giữa hai bên; nhưng cũng chỉ là đầu mối điều hành vì vậy tư vấn QLDA được thuê tổ chức cá nhân tư vấn tham gia QL nhưng phải được CĐT chấp thuận... Cần lưu ý trong cả 2 trường hợp trực tiếp QLDA hay đi thuê tư vấn điều hành QLDA thì quan hệ giữa CĐT và các tổ chức này không phải là "phân cấp" mà là "uỷ quyền". Vì lẽ đó NĐ 112 CP đã ghi rõ: "Ban QLDA chịu trách nhiệm trước CĐT và pháp luật theo nhiệm vụ được giao và quyền hạn được uỷ quyền hoặc "Tư vấn QLDA chịu trách nhiệm trước pháp luật và CĐT về việc thực hiện các cam kết trong hợp đồng", tức trách nhiệm liên đới giữa CĐT và Ban QLDA hoặc tư vấn QL điều hành dự án.
[FONT=arial,helvetica,sans-serif]Nghị định 112 CP khẳng định trách nhiệm trước hết thuộc CĐT đối với toàn bộ dự án cả trong trường hợp lập ra Ban QLDA hay đi thuê tư vấn QL điều hành dự án, cụ thể: CĐT thực hiện nhiệm vụ quyền hạn kể từ giai đoạn chuẩn bị dự án, thực hiện dự án đến khi nghiệm thu bàn giao đưa công trình vào khai thác sử dụng, đảm bảo tính hiệu quả, tính khả thi của dự án và tuân thủ các quy định của pháp luật (khoản 12, 13, NĐ 112/2006/NĐ - CP) quy định cho trường hợp CĐT lập ra Ban QLDA hay đi thuê Tư vấn QL điều hành dự án; điều này cũng cần được áp dụng đối với các Ban QLDA do các CĐT lập ra và được uỷ quyền làm đại diện hợp pháp của CĐT.
[/FONT]->Tài liệu tham khảo: Các dịch vụ điều hành dự án (download)
[FONT=arial,helvetica,sans-serif]Nguồn: TC Xây dựng số 1-2007[/FONT]
Last edited by a moderator:
